行政诉讼的被告是指被公民、法人或其他组织起诉某一行政行为侵犯其合法权益，而由人民法院通知应诉的具有国家行政职权的机关或者组织。其实就被告的本义来说，被告即为人所告，法律设定这一角色，旨在给为人所告的组织或个人设定一定的法律地位，也就是赋予其诉讼上的权利和义务，以便有秩序地进行诉讼活动，最终达到弄清事实真相，解决争议的目的，而绝不是说被诉一方就是违法的组织或个人。一般情况下，行政诉讼被告依公民、法人或者其他组织提起诉讼而产生，因被诉行政行为与其关联性固定，因参加诉讼而依法享有相关诉讼权利并承担诉讼义务。行政诉讼的被告应具备四个要件：第一，须是具有国家行政管理职权职责的机关或组织。第二，须是原告认为其作出的行政行为（作为或不作为、法律行为或事实行为等）侵犯合法权益而被起诉的机关或组织。没有实施某种行政行为或者实施的行政行为和原告认为被侵犯的合法权益没有因果关系的，不能作被告。第三，须是能够独立承担法律责任的机关或组织，法律另有规定除外；笫四，须是除人民法院通知其应诉的机关或组织，被告地位的确定是因人民法院通知应诉，被告才享有在诉讼中的权利和承担诉讼中的义务。
而行政执法实践中的情况非常复杂，政府和政府部门往往有着非常密切的关系。政府部门作出行政行为，政府有时会予以指示、指导甚至下达某种指令，这些指示、指导、指令是否也是可以起诉的行政行为呢？法律上并不很明确。另外，政府有时会根据法律、法规、规章的规定，指定某一政府部门作出某一行政行为，这种“指定”在性质上是属于法律、法规、规章授权还是行政机关的委托，法律上也不甚明确。如果这种“指定”属于授权，则应以作出行政行为的政府部门为被告，如果这种“指定”属于委托，则应以作出“指定”行为的政府为被告。
结合多年来的司法实践，行政诉讼争议大多发生在基层，充分发挥基层人民法院在解决行政争议中的主导性作用，是实质化解行政争议的关键。基于基层人民法院现状实际的孱弱，多年来，最高法行政诉讼管辖制度改革也一直在试图扭转这一局面，行政案件异地交叉管辖、相对集中管辖和提级管辖改革的推行即可佐证。2014年行政诉讼法的修改，进一步扩大了中级人民法院一审行政案件的管辖范围。“县级以上地方人民政府所作行政行为”的随意扩大解释，使得基层人民法院可以管辖的行政案件数量进一步下降。加之集中管辖改革的迅猛推进，大量基层人民法院不再设立行政审判庭、不再审理行政案件，行政诉讼案件“倒金字塔”结构已经成为人民法院行政审判工作面临的一大困境。这种局面既不利于基层人民法院行政审判队伍的稳定和行政审判能力的提升，也加剧了上级人民法院案件审理的负担，影响到基层、中院、高院、最高四级人民法院职能的正确定位。
为了及时解决行政诉讼管辖制度运行中存在的突出问题，最高人民法院及时下发《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》，围绕如何正确理解“县级以上地方人民政府”和“县级以上地方人民政府职能部门”作出了富有针对性和可操作性的规定，进一步压实了基层人民法院审理行政案件的应有责任。
从制度上明确各地各级法院把握的尺度，以期对同样案件作出统一的处理。
为了便于理解和指导实践，结合已颁布的司法解释，下面我们一起来进行详细的逐条解读：
法释〔2021〕5号
最高人民法院
关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼
被告资格若干问题的规定
（2021年2月22日最高人民法院审判委员会
第1832次会议通过，自2021年4月1日起施行）
《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》已于2021年2月22日由最高人民法院审判委员会第1832次会议通过，现予公布，自2021年4月1日起施行。
最高人民法院
2021年3月25日
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