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农村拆迁,农村集体经济组织成员究竟如何认定?

摘要:周先生为J省C市某区某村390多户无地村民之一。从1981年至1996年12月31日,他们响应村里号召,陆续迁入该村居住。开荒种地,改造贫瘠荒漠的土地,出人出资,修路建校,缴纳相应的税费,履行了村民应尽的相关义务。
农村拆迁,农村集体经济组织成员究竟如何认定?

  在农村集体土地征收拆迁案件中,一旦涉及土地补偿费、安置补助费的发放或者“人头”安置房的落实,在明律师经常会遇到农村集体经济组织成员资格的认定问题。这涉及广大农民朋友生存的根本权益。《农村土地承包法》规定了“集体经济组织成员”。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定保护集体经济组织成员的合法权益。但上述法律、司法解释并没有规定认定的标准。

  周先生为J省C市某区某村390多户无地村民之一。从1981年至1996年12月31日,他们响应村里号召,陆续迁入该村居住。开荒种地,改造贫瘠荒漠的土地,出人出资,修路建校,缴纳相应的税费,履行了村民应尽的相关义务。

  经村里审核同意,在辖区内所属派出所户籍均登记为该村常住农业人口。其在原籍的承包土地也被收回,丧失了集体经济组织成员身份。

  然而,上述村民在其户口所在地的集体经济组织成员身份资格,一直未被确认,没有像其他村民那样分得承包地,没有获得拆迁安置补偿利益,村民待遇一直无法享受。

  向村里提出请求,向相关行政机关提出请求、向行政复议机关申请复议,向当地法院提起诉讼,均以是政策问题,不是法律问题为由遭到了驳回。

  笔者认为,平等性是集体经济组织成员资格的重要特征,同村不同权是不对的。所谓农村集体经济组织成员,是指户籍和居住在行政村里,生存保障、就业渠道依赖于集体土地的公民。

  按现有法律和政策规定,只有在一种情况下,即有国家或者按国家规定提供完整的社会保障,才不宜认定为该村的集体经济组织成员。注意是“不宜”,而不是“不能”认定。

  实践中,认定农村集体经济组织成员资格,大体有4种情况:

  一是以户口论。安徽省高级人民法院(2019)皖行再4号行政裁定书裁判要点为:公民必须有且只能有一个户籍,具有地域性和家庭成员关系属性,应作为确认集体经济组织成员的主要标准。

  二是以村民论。一般是指长期居住在某个村的事实。

  三是以取得土地承包经营权论。

  四是以宅基地上房屋论。最高人民法院《第八次全国法院民事商事审判工作会议纪要》规定,审理土地补偿费分配纠纷时,要在现行法律规定框架内,综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素认定相关权利主体。

  要以当事人是否获得其他替代性基本生活保障为重要考量因素,慎重认定其权利主体资格的丧失。

  《宪法》第三十三条规定:“任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。”《民法典》第五十五条规定:“农村集体经济组织的成员,依法取得农村土地承包经营权,从事家庭承包经营的,为农村承包经营户。”

  《村民委员会组织法》规定,村民章程,村规民约,决议决定,不能与法律法规政策抵触,不能侵犯人身权财产权。而各地的法规基本上对此都有规定。

  吉林省农村集体产权制度改革试点方案规定了集体经济组织成员资格的审查条件。依据有关法律法规,按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,协调平衡各方利益,全面开展农村集体经济组织成员身份确认工作,解决成员边界不清的问题。

  成员确认既要得到多数人认可,又要防止多数人侵犯少数人权益。上述规定有三大原则。一是户籍是否在农村集体经济组织所在地。二是是否具有农村土地承包关系。三是对集体积累的贡献,可以理解为是否在农村集体经济组织所在地长期生产、生活。

  从司法判例看,核心就是看这一个人基本的生活保障是不是一直保持着农民的身份,以种地为生;是否享有集体经济组织成员权利,承担集体经济组织成员义务。

  最高人民法院(2017)最高法行申2853号行政裁定书的裁判要旨为:权利与义务是对等的,没有无义务的权利。是否属于集体经济组织成员、能够享有相应的权益,除了户籍条件以外,还要结合其是否履行集体经济组织章程要求的义务予以确定。

  最高人民法院(2019)最高法行申13764号行政裁定书裁判要旨:2018年新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条规定:“确定农村集体经济组织成员的原则、程序等,由法律、法规规定”。现有的法律、法规并未授权行政机关可以确定农村集体经济组织成员的资格,应当由农村集体经济组织讨论决定。

  最高人民法院(2020)最高法行申4278号行政裁定书裁判要旨:《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条(2020年修正为第二十二条)规定的“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织内部成员资格的人”属于人民法院审理农村承包地征地补偿分配纠纷时进行审查认定的内容,在集体经济组织一方对原告的成员资格提出异议后,人民法院有权根据证据在具体案件中对原告是否具有集体经济组织成员资格进行审查和认定,并对原告实体权利主张能否得到支持进行裁判。

  上述司法判例表明,集体经济组织成员权,是法定权利,是一个法律问题,而不仅仅是一个政策问题。最高人民法院(2017)最高法行申5157号行政裁定书确定村规民约不得剥夺村民集体经济组织成员的基本权利。集体经济组织成员资格,需要由人民法院查明后,予以确认。由上述规定和判例可以看出,上述村民,可以确定为本集体经济组织成员。

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