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“大棚房”遭强制拆除不能行政诉讼?执行政策行为不可诉吗?

摘要:针对乱占耕地建房等严重土地违法行为,既然要发现一起查处一起,该拆除的一律拆除,该恢复耕种条件的一律恢复耕种条件,那么就更需要严格依法推进查处工作,确保查处行为主体正确、事实清楚、证据充分、程序合法。只有这样,才能有效维护行政法治的权威性和公平性,将“大棚房”专项清理整治行动的成果维护好,真正造福于广大农民群众。违法建筑,永远也不得违法拆除!

  2020年,一些省高院相继作出再审行政裁定,指出地方政府依据“大棚房”清理整治专项行动有关通知采取的强制拆除行为系执行国家政策的处理行为,不属于行政诉讼受案范围,进而维持了一、二审驳回起诉的裁定。那么,这样的裁判理由是否值得商榷呢?面对这样的司法实践新变化,当事人又该怎样有效的加以应对呢?

  本文,在明律师就来浅析这个问题。

  【要点一:“大棚房”并非法律概念,其范围界定存在模糊性】

  “大棚房”这一概念在《土地管理法》等法律法规中并不存在,其系典型的政策概念,在范围界定上存在模糊、不确定性。

  农业农村部、自然资源部于2018年印发的《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》中,对“大棚房”清理整治的范围做了如下概括:

  对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施,改变土地性质和用途的违法违规建设行为,依法依规进行全面清理整治。

  重点清理整治工商资本和城市居民到农村非法占用耕地变相开发房地产和建设住房行为。清理整治范围主要包括以下三类问题:

  (一)在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施,特别是别墅、休闲度假设施等。

  (二)在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅。

  (三)建设农业大棚看护房严重超标准,甚至违法违规改变性质用途,进行住宅类经营性开发。

  综上,能够确定的一点是,所谓的“大棚房”一定是涉嫌违法占用耕地建造的房屋,而且整治对象更倾向于别墅、商品房等住宅房屋。

  而在在明律师搜索到的某省高院相关裁判案例中,一例是将仓储用房强拆,一例是将用于蔬菜花卉种植和牛羊养殖的大棚强拆,二者均被以“大棚房”名义拆除进而遭驳回起诉,这不得不令我们质疑“大棚房”在认定标准上是否存在人为扩大化的倾向。

  对本不是“大棚房”的建筑实施强制拆除,显然不应被强行归入“大棚房”专项清理整治的政策范围内,“大棚房”不应成为一个什么都能装的筐。

  【要点二:执行国家政策的行为依法不可诉?】

  在明律师看到的相关裁判中均强调拆除大棚房系“执行国家政策的行为”,这种行为是不可诉的。

  不过令人感到困惑不解的是,《行政诉讼法》和最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》 中均没有这样的明确规定。(详见下图)

  “大棚房”遭强制拆除不能行政诉讼?执行政策行为不可诉吗?

而反观前述2018年《方案》的规定,却能找到如下表述:根据排查结果,对发现的违法违规问题,区分类型,依法依规,整治整改。

  对在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设住房等非农设施的,以及在农业大棚内违法违规占用耕地建房等改变土地性质和用途的严重违法违规行为,要作为清理整治重点,坚决依法依规严厉打击,坚决退房还地,恢复生产;

  对农业大棚看护房等生产附属设施占地面积超标的,要区分情况,做过细工作,切实加以整改。

  依照《土地管理法》《基本农田保护条例》等相关法律法规,对违法违规建设“大棚房”等问题的责任主体,自然资源部门要依法依规从严查处。

  由此可知,针对“大棚房”的专项清理整治行动必须依法依规开展,其是执行国家政策的处理行为,但更是依据《土地管理法》规定对违法乱占耕地建房的查处行为。

  而这种查处行为必须由有权机关遵照法定程序,在调查取证、弄清事实的基础上按步骤推动,并且要保障当事人的陈述、申辩、听证、复议、诉讼等救济权利。

  以“执行

  国家政策的行为”为由推论出未对外产生法律效果,进而不可诉的观点,是值得质疑和进一步依法探究的。

  【要点三:起诉强拆行为违法遭裁驳,当事人该怎么办?】

  面对司法实践中出现的上述新情况,在明律师建议广大当事人注意做到以下3点:

  1.要针对当地自然资源和规划部门、农业农村主管部门、乡镇街道等作出的“大棚房”违建认定、处置决定依法提起复议或者诉讼,争取将其撤销。从根本上否定自己房屋的“大棚房”属性,是避免房屋被拆除后落入前述尴尬境地的最有效途径。

  这就要求当事人注意收集对己方有利的证据,如建房时有招商引资、行政允诺,曾积极主动申办证件,未根本性违反国土空间规划等的凭据,通过相关程序据理力争。

  一旦“大棚房”违建的帽子被扣上,想摘下来甚至保住房屋可就没那么容易了。

  2.坚决依法守房,尽量避免房屋遭违法强制拆除。法院是否予以立案受理,和相关部门对房屋的拆除行为是否合法完全不是一个问题。而对违反法定程序、不符合比例原则的拆除行为,公民完全有权说不。

  3.对已经收到驳回起诉终审裁定的,不要气馁或者轻言放弃,可在专业律师的指导帮助下继续寻求救济途径。二审裁定作出后当事人完全有权依法申请再审,对再审结果仍不服的,还可以通过寻求检察监督等途径继续作出积极的尝试。

  无数司法实践告诉我们,法院的终审裁判,并不是天然正确、无懈可击的。当事人对此有权继续保持质疑,并寻求将结果改写的机会。

  在明律师最后要严肃指出的是,针对乱占耕地建房等严重土地违法行为,既然要发现一起查处一起,该拆除的一律拆除,该恢复耕种条件的一律恢复耕种条件,那么就更需要严格依法推进查处工作,确保查处行为主体正确、事实清楚、证据充分、程序合法。只有这样,才能有效维护行政法治的权威性和公平性,将“大棚房”专项清理整治行动的成果维护好,真正造福于广大农民群众。违法建筑,永远也不得违法拆除!

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