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【最新梳理】2020年农村集体土地征收全流程

【最新梳理】2020年农村集体土地征收全流程
导读:2020年,新修订的《土地管理法》开始施行。新修订的《土地管理法》对于农村土地征收的部分作出了有利于被征收人的一些实质性变动。笔者拟通过本文对征收的法律程序做一个较为详尽的介绍,以便被征收人对晦涩难懂的法律有一个初步的了解。征收是指国家基于公共利益的需要,以行政权取得集体、个人财产所有权并给予适当补偿的行政行为,征收往往需要以公共利益为前提。本文将通过征收的主体以及征收的程序两个方面来介绍土地征收的相关法律规定。



征收的主体与“公共利益需要”

征收的主体,意思就是说哪个单位能够发动征收这一行政权力,即谁有权力征收。


法律规定:《土地管理法》第四十七条  国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。


按照《土地管理法》的规定,有权实施征收的主体是县级以上人民政府,这里对于征收主体有两个限定,第一,需要行政级别在县级以上,即乡、镇政府是无权实施征收的;第二,需要实施征收的单位是政府,即县级以上的自然资源主管部门,某开发区管理委员会等等都是无权单独实施征收的。


所以,能够组织实施征收的行政机关必须包含县级以上和人民政府这两个要素。我们在法律条文中也能看到,实施征收还需要法定程序批准,对此在后文详述。


根据法律的规定,政府不是随随便便想征收哪里就可以征收哪里的,实施征收还需要合理的法定事由。通俗来讲,就是必须有法律规定的情况出现时,县级以上人民政府才可以申报实施征收。


法律规定:《土地管理法》第四十五条 为了公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收农民集体所有的土地的,可以依法实施征收:


(一)军事和外交需要用地的;

(二)由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的;

(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的;

(四)由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的;

(五)在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的;

(六)法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

前款规定的建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;

第(四)项、第(五)项规定的建设活动,还应当纳入国民经济和社会发展年度计划;第(五)项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。


笔者将上述事由分成了以下几类:


1.国家安全用地包括军事、外交用地;


2.居民生活用地。包括满足居民基本生活所需要的基础设施建设用地和满足居民日常基本文化生活所需要的科教文卫体以及市政福利设施用地;


3.居住及开发建设用地。包括为扶贫而建设的住宅工程和其他政府批准的开发建设项目。


对于以上第1类和第2类,笔者认为是比较纯粹的公共利益用地。而对于第3类,是属于具备商业性质的公共利益用地。


对于这类用地,《土地管理法》也作出了一些详细的要求,即对于扶贫搬迁和保障性安居工程,还要纳入国民经济和社会发展年度计划,对于其他开发项目还需要符合国务院自然资源部门规定的标准。


除了要有法定的征收理由之外,征收还应当满足国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。国民经济和社会发展计划就是指我们常在新闻听到的“5年规划”。土地利用总体规划是各级人民政府对于本辖区内各块土地制定的预计用途以及开发方向,详见《土地管理法》第三章。城乡规划和专项规划是指按照《城乡规划法》第二章的规定制定的城乡发展布局以及功能分区等等。


法律规定上述标准的主要目的还是强调征收土地需要符合公共利益,强调征收土地的目的应当是促进当地的总体发展。






农村集体土地征收的法律程序

在满足了征收的主体和征收的法定事由之后,将正式进入到土地征收这一法律程序中。笔者将集体土地征收的过程分为三个阶段,即调查公示阶段、征收报批阶段和征收实施阶段。


(一)调查公示阶段


在某一地块具备被征收的法定事由之后,县级人民政府可以进入集体土地征收的第一个阶段,也就是调查公示阶段。


法律依据:《土地管理法》第四十七条第二款 


县级以上地方人民政府拟申请征收土地的,应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估,并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内公告至少三十日,听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。


多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的,县级以上地方人民政府应当组织召开听证会,并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。


拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用,保证足额到位,与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议;个别确实难以达成协议的,应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后,县级以上地方人民政府方可申请征收土地。


《土地管理法》第四十八条 


征收土地应当给予公平、合理的补偿,保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。 


征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用,并安排被征地农民的社会保障费用。 


征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素,并至少每三年调整或者重新公布一次。 


征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准,由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅,应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则,尊重农村村民意愿,采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿,并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿,保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。 


县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法,由省、自治区、直辖市制定。


在这一阶段,实施征收的人民政府应当进行的程序如下:


1. 对拟被征收的土地现状进行调查,出具调查报告。


2. 对拟被征收的土地进行社会稳定风险评估,出具评估结果。


3. 明确征收四至,编制补偿安置方案以及失地农民保障方案。


4. 将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等事项在被征地乡(镇)进行公示,至少30日。


5. 将上述事项在被征地村、村民小组范围内公示,至少30日。


6. 多数被征地农村集体经济组织的成员(即村民)对补偿安置方案有意见,拟实施征收的县级以上人民政府应当组织召开听证会,并在法律、法规范围内根据听证会的情况修改补偿方案。


7. 被征收人持权属证明材料办理补偿登记。


8. 拟实施征收的县级以上人民政府对被征收人的土地和地上房屋等进行评估测量,设立专款专户保障补偿款足额到位。


9. 拟实施征收的人民政府与同意征收的被征收人签订补偿安置协议,并记录其余无法达成协议人员的实际情况。


对于前述调查公示环节,笔者给出如下建议:


第一,被征收人在拟征地政府报批征收之前,有权利对补偿方案的公平性及合理性发表意见,人民政府在收到意见后应当召开听证会进行论证,以保障被征收人的合法权益。


第二,被征收人如果对补偿标准等相关事项均无异议,应当在上述事项公示期内到指定地点进行补偿登记,并与征收单位签订补偿协议。在协议签订后,应当依法交出土地。


第三,被征收人如果同意政府进行征收,但对于自家的补偿标准或是自家的补偿内容存在异议,此时被征收人还是可以进行补偿登记的,但在补偿登记时应当注意,如果登记簿上记载的信息与被征收人的实际情况不一致,应当要求在登记簿上进行备注,如果相关单位不予备注的,切不可在登记簿上签字。


第四,如果被征收人还有一些事项没有与政府达成一致,切不可随意在补偿协议上签字,补偿协议应当等到与政府协商一致且无误后方可签字。


综上,在这一阶段,补偿方案听证程序、补偿登记程序、补偿协议签字程序都是十分重要的。如果被征收人对征收不满意,切不可随意放过上述权利救济的机会。咨询委托律师,也应当从“土地征收启动公告”发布时及时进行,切勿拖延耽搁至签协议甚至拆除房屋时才想起来。


(二)征收报批阶段


在调查公示结束后,拟征地的人民政府应当将汇总来的征地材料按照法律规定报请有批准权的机关批准。


请注意一个即将发生的重要的事实:根据《土地管理法实施条例(修订草案)》(征求意见稿)的修订说明,征地报批阶段的“一书四方案”将可能被整合,仅剩下农用地转用方案和土地征收申请。


法律依据:《土地管理法》第四十六条 征收下列土地的,由国务院批准:


一)永久基本农田;


(二)永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;


(三)其他土地超过七十公顷的。


征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准。


征收农用地的,应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中,经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批,超过征地批准权限的,应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。


有权批准征收的行政机关有两级,即国务院和省级人民政府。审批权限的划分是按照土地用途来界定的。如果涉及基本农田,那无论多少面积都应当由国务院批准。如果是耕地超过了35公顷或是任意土地超过了70公顷,也均应当由国务院批准。


(根据国务院《关于授权和委托用地审批权的决定》,相当一部分农用地转用审批、土地征收审批权限被授权、委托给省级政府行使,2020年大多数征地批准文件将由省政府作出)


对于其他土地征收项目,则可以由省级人民政府批准。有批准权的政府批准征地后,会作出一份征地批准文件,也就是我们俗称征地批复。


如果是省级政府作出的征地批复,被征收人在知晓后可以申请行政复议。对复议结果不服的,还可以根据情况需要申请国务院裁决。如果是国务院作出的,则为终局决定。


征地批复作出后,即说明该地块由集体土地变成了国有土地。被征收人享有的土地所有权灭失,并产生获得征地补偿的权利。


(三)征收实施阶段


征地被批准后,拟实施征地的县级以上政府应当在被征收地块对批准事项进行公告,并组织实施征收。


法律依据:《土地管理法》第四十七条 国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。


现行《土地管理法实施条例》第四十五条 违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。


在征地批复公告后,标志着征收进入实施阶段。对于这个阶段还没有签订协议的被征收人,实施征收的人民政府将与其进一步协商,如果协商不成,政府将对个别被征收人作出责令交地的决定,并按照原定的补偿方案对其补偿。


如果被征收人在收到责令交地决定后依然不交出土地的,政府应当申请法院来强制被征收人腾退土地。


至人民法院强制执行完毕后,征收基本完成。实施征收的人民政府应当对被征收地块进行清理,整理出净地后,再通过划拨或是出让的方式将该地块交给新的开发单位,以建设新的项目。


在最后的阶段中,被征地农民要及时针对责令交出土地决定或者分户作出的“征地补偿安置决定”(名称各地有所不同,但其意义差别不大,类似于国有土地上房屋征收中的征收补偿决定)提起行政诉讼,寻求对征地全流程的全面审查。



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