具有三年以上从业经验，擅长国有、集体土地上房屋拆迁征收纠纷。对行政诉讼、民商事诉讼有丰富的实战经验。
基本案情
金某在本村拥有一处承包地，其四至范围明确，2019 年下半年，县人民政府、镇政府携同村委会对案涉土地进行丈量并实施征收行为。征收过程中，县政府出示《征地补偿标准的通知》和《征地拆迁安置补偿标准的通知》，金某认为这些文件与涉案耕地项目不匹配，并非本案耕地合法的征地补偿依据，金某遂向法院起诉，要求确认县政府征收行为违法。
双方观点
金某认为，县政府在征收涉案耕地时出示的《征地补偿标准的通知》和《征地拆迁安置补偿标准的通知》与涉案耕地项目不吻合，并非针对本案耕地的征地补偿标准文件。县政府进行未批先占的征收行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，严重侵害其合法权益。
县政府辩称，其一，对金某的承包土地未实施过征收行为，不是本案适格被告，所谓土地被征收实际是镇政府对土地做变更用途的前期现状调查，并非土地征收；其二，镇人民政府实施的丈量等行为是为将农用地变更为集体建设用地进行的相关工作，土地所有权仍为村集体所有，不存在征收；其三，已对金某进行公平合理补偿，不应驳回金某起诉。
镇人民政府的答辩意见与县政府一致。
裁判结果
判决确认县政府征收金某承包地的行为违法。
裁判理由
金某作为被征收土地的使用权人，有权提起确认土地征收行为违法的行政诉讼，主体适格。根据县政府会议纪要及相关文件规定，县人民政府是征收行为的法定征收机关，其决定由所属土地行政主管部门实施具体征收行为，属于本级政府行使征收职权的行政行为，故县政府主体适格，而镇人民政府是代表县人民政府实施相关行为，并非征收行为的行政主体。
县政府实施的行为已导致金某实际失去土地使用权，该行为属于土地征收行为，并非县政府辩称的土地用途转变的前期准备行为。依据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，建设项目使用国有建设用地需经相关部门审查和政府批准 ，乡（镇）、村公共设施等建设使用土地也需经规定程序批准。但县政府既未提交农用地转用审批手续，也未提交经地方人民政府批准的用地手续，其行为违反了法律强制性规定，属于未批先征行为。
(一)用地申请。
农业生产经营者需申请设施农用地的，应拟定设施农业建设方案，内容包括项目名称、建设地点、用地面积，设施类型、数量、用地规模等，与土地所有者集体经济组织和土地承包经营权人签订用地协议。
农业生产经营者持用地协议和设施农业建设方案，向当地乡镇人民政府(街道办事处)提出用地申请。
涉及土地承包经营权流转的，经营者应提供土地承包经营权流转合同(协议)复印件。
(二)乡镇人民政府(街道办事处)审核。
乡镇人民政府(街道办事处)会同基层国土资源所对用地申请条件、用途、规模、选址、复垦措施等内容进行审核，审核同意后，出具选址意见书和选址图(标明设施用途、用地面积、拐点坐标)，报县级农业(水产)行政主管部门审查。
对确需使用基本农田预留指标的，须按照《浙江省土地利用总体规划条例》第十三条及相关规定先行办理报批手续。
(三)县级农业(水产)行政主管部门审查。
县级农业(水产)行政主管部门对设施农业和规模化种养殖业项目内容、设施建设的必要性和合理性、农业产业结构调整的必要性与可行性，以及对经营者农业生产经营能力和土地承包经营权流转合同进行审查，审查同意后，送同级国土资源部门办理。
(四)县级国土资源部门审查。
县级国土资源部门根据乡镇人民政府的审核意见和农业(水产)行政主管部门的审查意见，对设施农用地的合理性和合规性(包括用地条件、用地规模、选址情况等)、耕作层保护措施、土地复垦措施等内容进行审查。
经审查符合要求的，报县级人民政府审批。
审查未通过的，及时告知乡镇人民政府(街道办事处)、农业生产经营者和县级农业(水产)行政主管部门。
(五)县级人民政府审批。
用地申请经县级国土资源部门审查同意后，报县级人民政府审批，县级人民政府批准同意后，由县级国土资源部门向设施农业经营者下达用地批准通知书。
同时，抄送同级农业(水产)行政主管部门和当地乡镇人民政府(街道办事处)，上报市级国土资源部门备案。
法律依据《中华人民共和国民法典》 第三百六十二条 宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。
涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。
禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。
法律分析：
农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；
已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。
对用地单位闲置的土地，严格依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。
法律依据：
《中华人民共和国土地管理法》 第三十七条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。
已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；
一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；
连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；
该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
法律分析：
农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；
已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。
对用地单位闲置的土地，严格依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。
法律依据：
《中华人民共和国土地管理法》 第三十七条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。
已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；
一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；
连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；
该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
(一)用地申请。
农业生产经营者需申请设施农用地的，应拟定设施农业建设方案，内容包括项目名称、建设地点、用地面积，设施类型、数量、用地规模等，与土地所有者集体经济组织和土地承包经营权人签订用地协议。
农业生产经营者持用地协议和设施农业建设方案，向当地乡镇人民政府(街道办事处)提出用地申请。
涉及土地承包经营权流转的，经营者应提供土地承包经营权流转合同(协议)复印件。
(二)乡镇人民政府(街道办事处)审核。
乡镇人民政府(街道办事处)会同基层国土资源所对用地申请条件、用途、规模、选址、复垦措施等内容进行审核，审核同意后，出具选址意见书和选址图(标明设施用途、用地面积、拐点坐标)，报县级农业(水产)行政主管部门审查。
对确需使用基本农田预留指标的，须按照《浙江省土地利用总体规划条例》第十三条及相关规定先行办理报批手续。
(三)县级农业(水产)行政主管部门审查。
县级农业(水产)行政主管部门对设施农业和规模化种养殖业项目内容、设施建设的必要性和合理性、农业产业结构调整的必要性与可行性，以及对经营者农业生产经营能力和土地承包经营权流转合同进行审查，审查同意后，送同级国土资源部门办理。
(四)县级国土资源部门审查。
县级国土资源部门根据乡镇人民政府的审核意见和农业(水产)行政主管部门的审查意见，对设施农用地的合理性和合规性(包括用地条件、用地规模、选址情况等)、耕作层保护措施、土地复垦措施等内容进行审查。
经审查符合要求的，报县级人民政府审批。
审查未通过的，及时告知乡镇人民政府(街道办事处)、农业生产经营者和县级农业(水产)行政主管部门。
(五)县级人民政府审批。
用地申请经县级国土资源部门审查同意后，报县级人民政府审批，县级人民政府批准同意后，由县级国土资源部门向设施农业经营者下达用地批准通知书。
同时，抄送同级农业(水产)行政主管部门和当地乡镇人民政府(街道办事处)，上报市级国土资源部门备案。
法律依据《中华人民共和国民法典》 第三百六十二条 宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。
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文章来源参考：头条-宁夏征地补偿标准2025年，农民土地被征用后三年未用应归还吗?
内容审核：徐菲律师
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