郑州市拆迁补偿标准二十五号文，行政裁决通俗例子

一、郑州市拆迁补偿标准二十五号文，行政裁决通俗例子

法律分析：行政裁决是指行政机关依照法律规范的授权，对当时人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并做出裁决的行政行为。如权属纠纷的裁决、侵权纠纷的裁决、损害赔偿纠纷的裁决等。

法律依据：《行政复议法》第六条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；

（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；

（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；

（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；

（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；

（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；

（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；

（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

二、行政案件不予处罚的情形

法律分析：1、不满14周岁的人有违法行为的不予行政处罚。2、已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。3、精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予处罚。4、受他人胁迫有违法行为的，或者配合行政机关查处违法行为有立功表现的，主动消除或减轻违法行为危害后果的，应当从轻或减轻处罚。

法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》

第九条 行政处罚的种类：(一)警告、通报批评;(二)罚款、没收违法所得、没收非法财物;(三)暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件;(四)限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业;(五)行政拘留;(六)法律、行政法规规定的其他行政处罚。

第三十二条 当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;(二)受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的;(三)主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的;(四)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;(五)法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。

《公安机关办理行政案件程序规定》

第一百五十七条 不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，但是应当责令其监护人严加管教，并在不予行政处罚决定书中载明。已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。

第一百五十八条 精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗，并在不予行政处罚决定书中载明。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人有违法行为的，应当予以行政处罚，但可以从轻或者减轻行政处罚。

三、最高院判例｜如何认定行政罚款数额是否合法适当

【裁判要旨】

1.将反垄断法第四十六条第一款规定的“上一年度销售额”原则上解释为全部销售额具有合理性。

2.审查反垄断执法机构确定的具体罚款数额是否合法适当，需要结合个案具体情况，以有利于实现反垄断法预防和制止垄断行为的立法目的和确保个案处理结果公正为指引进行综合判断。

【案件基本事实】

盛某公司成立于1992年1月25日，其营业执照载明的经营范围为：消防工程配套设备的安装调试与设计、消防设施维护保养检测、项目代建、建筑工程、土木工程、水利水电工程、河道疏浚等二十余项业务。2017年6月1日，省公安消防总队为盛某公司颁发《消防技术服务机构资质证书》，许可盛某公司在某省从事单体建筑面积4万平方米以下的建筑、火灾危险性为丙类以下的厂房和车库的建筑消防设施的检测、维修、保养活动。

2015年11月3日，某省物价局作出284号《关于放开消防安全技术检测服务收费标准及有关问题的通知》，将消防安全技术检测服务收费纳入市场调节价管理。

2017年7月19日至20日，消防检测分会召集包括盛某公司在内的所有20家会员单位，对其起草的《自律公约》《最低自律价决议》《信用管理办法》进行会议讨论。该三份文件的主要内容包括：1.从2017年7月20日起，检测收费按统一标准（即自律价）执行，会员单位可按标准的80%收费；2.不盲目压价，不低于自律价或以其他方式变相低于自律价；3.每家会员单位交纳履约保证金3万元；4.若不按规定收费恶性竞争的，扣除履约保证金2万元。盛某公司和其他与会的会员单位在会议上对消防检测分会行业自律的做法一致表示赞同，并在《文件签收单位》和《自律承诺书》上签章认可愿意接受上述三份文件约束。同年7月28日，盛某公司向消防检测分会交纳履约保证金3万元。

2019年3月29日，某会计师事务所（普通合伙）受盛某公司委托，对盛某公司2018年度的资产负债、利润、现金流量等财务状况和经营成果进行审计，并出具2018年度审计报告。该审计报告载明盛某公司2018年度主营业务收入100734213.88元，其中开展消防设施维护保养检测业务的营业收入为939218.43元。

2019年9月12日，某省市场监督管理局根据国务院第十督查组在某省实地督查发现的有关情况，决定对盛某公司进行垄断立案调查，于同年9月24日向盛某公司送达16号《垄断案件调查通知书》。

同年10月11日，某省市场监督管理局向盛某公司检测中心主任杨某某进行调查询问。杨某某在接受调查询问时认可盛某公司是消防检测分会会员，并接受消防检测分会起草的《自律公约》《最低自律价决议》《信用管理办法》约束。在某省市场监督管理局对盛某公司进行垄断调查的过程中，盛某公司主动向某省市场监督管理局提交相关消防检测协议、发票、《2018年工程项目检测及收费明细表》及2018年度审计报告等证据，以此主张其2018年度开展消防设施维护保养检测业务的营业收入为939218.43元，且其对其中部分业务并没有按照消防检测分会的自律价进行收费。

2020年7月27日，某省市场监督管理局向盛某公司送达《行政处罚听证告知书》，告知盛某公司其涉嫌违反反垄断法的事实及某省市场监督管理局拟给予行政处罚的理由、依据。因盛某公司要求听证，该局于同年8月25日向盛某公司送达《行政处罚听证通知书》。盛某公司在2020年9月3日听证会上进行陈述、申辩，但意见未被某省市场监督管理局采纳。

2020年11月19日，某省市场监督管理局作出被诉处罚决定：对盛某公司处2018年度销售额100734213.88元百分之一的罚款即罚款1007342.13元。盛某公司于同年11月23日收到被诉处罚决定后，于2021年1月12日提起行政诉讼，请求依法判决撤销被诉处罚决定。

在一审法院于2021年5月31日作出本案一审判决前，某省市场监督管理局没有针对盛某公司达成并实施涉案垄断协议的行为作出没收违法所得的处罚；某省市场监督管理局在一审程序中未就一审法院受理本案提出管辖异议。

【原告诉讼请求】

盛某公司一审诉讼请求：1.撤销某省市场监督管理局于2020年11月19日对盛某公司作出的38号《行政处罚决定书》；2.诉讼费由某省市场监督管理局承担。

【法院裁判】

一审判决：一、撤销某省市场监督管理局于2020年11月19日对盛某公司作出38号《行政处罚决定书》；二、某省市场监督管理局于该判决生效之日起60日内对盛某公司达成并实施垄断协议的行为重新作出处理。

最高院二审判决：一、撤销一审行政判决；二、驳回盛某公司的诉讼请求。

【争议焦点评析】

一、盛某公司是否从事了涉案垄断行为

《中华人民共和国反垄断法》第三条规定：“本法规定的垄断行为包括：

（一）经营者达成垄断协议；

（二）经营者滥用市场支配地位；

（三）具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中”。

第十三条规定：“禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议：

（一）固定或者变更商品价格；

（二）限制商品的生产数量或者销售数量；

（三）分割销售市场或者原材料采购市场；

（四）限制购买新技术、新设备或者限制开发新技术、新产品；

（五）联合抵制交易；

（六）国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。

本法所称垄断协议，是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为”。

盛某公司在消防检测分会召集下与该分会其他会员单位共同达

成涉案《自律公约》《信用管理办法》《最低自律价决议》，并照此向客户收取消防安全检测费，排除、限制了消防安全技术检测行业市场价格竞争。依照前述规定，其行为属于垄断行为，应受到行政处罚。

二、某省市场监督管理局根据盛某公司2018年全部经营业务销售额计算罚款并作出处罚是否合法适当

1.反垄断法第四十六条第一款规定的理解

《中华人民共和国反垄断法》第四十六条第一款规定：“经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下的罚款”。最高院认为，“上一年度销售额”应解释为全部销售额：

（1）从文义解释的角度看，该条款规定计算罚款基数时仅表述为“上一年度销售额”而没有作进一步限定。对该“销售额”的含义实践中可能存在多种理解，包括：全部产品或者服务的销售额、涉案产品或者服务的销售额、中国境内涉案产品或者服务销售额、相关市场销售额、全球销售额等。在“上一年度销售额”存在多种理解情况下，需要结合立法目的和一般法律适用原则探究其合理含义。

（2）从立法目的解释的角度看，反垄断法的直接立法目的是预防和制止垄断行为。鉴于垄断行为的危害不仅限于其违法经营的范围，还损害市场竞争机制和经济运行效率，垄断行为通常对市场经济的危害性较大，总体上对垄断行为应当处以较为严厉的处罚，方能起到有效的威慑作用，否则难以实现反垄断法预防和制止垄断行为的立法目的，因此，将反垄断法第四十六条第一款规定的“上一年度销售额”原则上解释为全部销售额具有合理性。

2.关于过罚相当原则

《行政处罚法》（2017年修订）第四条第一款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则”。

第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”

《反垄断法》第四十九条规定：“对本法第四十六条、第四十七条、第四十八条规定的罚款，反垄断执法机构确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、程度和持续的时间等因素”。

据此，审查反垄断执法机构确定的具体罚款数额是否合法适当，需要结合个案具体情况，以有利于实现反垄断法预防和制止垄断行为的立法目的和确保个案处理结果公正为指引进行综合判断。具体可以考虑如下因素：垄断行为的危害性程度，如垄断行为的性质（横向垄断协议通常比纵向垄断协议对市场竞争的危害性更大）、持续时间、所涉及的市场范围、违法销售额及对经营者全部业务的影响等；经营者的主观恶意，如是否明知故犯、恶意违法；经营者在违法行为中所处的地位和作用，如是否属于垄断行为组织者或者主导者等；是否已经并处没收违法所得；经营者是否存在抗拒行政查处或者主动停止违法行为的情节等等。

3.被诉行政处罚决定是否合法合理

本案中，某省市场监督管理局已经考虑了盛某公司的垄断违法经营销售额情况，且原本应当根据其垄断违法销售情况计算其违法所得予以没收，并同时处以罚款，但该局并没有直接没收违法所得，而是笼统按其2018年度销售额100734213.88元百分之一处以罚款1007342.13元。

某省市场监督管理局作出该罚款处罚时，已经考虑盛某公司达成并实施垄断协议的主观意愿不强、部分检测业务未严格按照垄断协议执行等较轻违法情节。但是盛某公司垄断业务一年的相关销售额已达939218.43元，且该违法行为持续时间超过两年。综合考虑最终处罚数额应当包含没收违法所得和罚款两项处罚，并结合涉案垄断行为的危害性及持续时间等因素，上述处罚结果在反垄断行政处罚的法定幅度内，符合反垄断法预防和制止垄断行为的立法目的，也并未明显违反过罚相当原则，具有合法性和合理性。

四、全国优秀裁判文书｜违法的行政处罚决定应予撤销

【裁判要旨】

1.152号处罚决定只处罚提供资金的一方，对涉案项目建设的违法行为实施主体认定事实不清；堆插村作为提供土地的一方，只按份额获取收益而无不利后果，显失公平；如此处罚，对村集体非法供地亦不能起到应有的惩戒作用。

2.琼山区政府作出152号处罚决定，应当由本级政府行政机关负责人集体讨论决定，并在作出决定之前由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。琼山区政府未提交相关证据证明履行上述程序，不符合2017年修订的《行政处罚法》第三十八条的规定，程序违法。

【案件基本事实】

堆插村新农村建设项目是琼山区政府2009年招商引资项目。2009年12月1日，堆插村（甲方）与桃源公司法定代表人张某波（乙方）签订《合作协议书》，约定由甲方提供土地和生态资源，乙方提供资金对堆插村村民居住环境整治，增添生产生活设施，建设乡村休闲养生旅游系列项目。甲方以土地出资占有休闲项目10%的份额，乙方以现金出资占有休闲项目90%的份额。第四条约定：利润分配方式：每年底休闲项目进行利润核算，双方按产权比例分成。2010年11月19日，旧州镇政府在协议上签注“该合作项目已经过堆插村村民代表大会讨论通过并经全村村民户主签名同意，请合作双方按土地利用总体规划和项目规划的要求实施”的意见并加盖公章确认。

2010年6月29日，琼山区政府作出《规划方案批复》；2011年1月18日，琼山区发改委作出《同意备案通知》。桃源公司于2011年启动项目建设，在该村前面的水塘堤岸建起慢行系统接待中心、雨林餐厅、客房等21幢二层楼房及水上休闲平台，还在水塘对面的坡地上建设3间办公用房。

2012年7月30日，琼山区政府向市国土局作出《申请用地指标函》，载明：“2012年，海南省农业厅将世外桃源项目确定为省休闲旅游重点项目，该项目由世外桃源公司与旧州镇堆插村民小组合作建设，属规划中古韵小镇建设项目的一部分。目前该项目已进入基础设施内装修和配套设施建设阶段，现正办理消防许可证，由于该项目用地尚未办理农转用，属于违法用地，故不能办理消防许可证等相关手续。”“为了该项目建设用地使用合法，顺利推进该项目建设，现向贵局申请在旧州镇堆插村规划预留的宅基地用地指标中调取12亩土地用于世外桃源项目建设，并给予办理相关的农转用手续。”市国土局至今没有回函。

2012年12月4日，市国土局作出954号处罚决定，责令桃源公司退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处每平方米30元罚款，共计203801元。桃源公司不服，申请行政复议。2013年2月25日，市政府作出43号《行政复议决定书》，维持954号处罚决定。桃源公司不服，向海口市琼山区人民法院（以下简称琼山法院）提起行政诉讼。2013年5月31日，琼山法院作出11号行政判决，以954号处罚决定认定非法占地的违法事实主要证据不足、违反法定程序为由，判决：撤销954号处罚决定。市国土局不服，提起上诉。2013年10月28日，海口中院作出176号行政判决：驳回上诉，维持原判。

2017年9月，涉案项目被市政府列入2017年市重点项目。2019年1月30日，琼山区国土执法大队立案核查涉案项目非法占地行为；同日，下达《责令停止土地违法行为通知书》《协助调查通知书》。

2019年2月，国家自然资源督察广州局致函海南省政府，指出涉案项目存在违法用地问题。2019年3月7日，琼山区国土执法大队对桃源公司法定代表人张某波进行询问；3月14日，决定立案调查。2019年3月28日，琼山区政府作出140号《行政处罚告知书》、141号《行政处罚听证告知书》，桃源公司未进行陈述、申辩和要求听证。

2019年4月4日，琼山区政府以桃源公司在堆插村建设新农村产业项目，实际占地面积7457.97平方米（合11.19亩），违反了2004年修订的《土地管理法》）第二条、第四十三条的规定，构成非法占地为由，依据该法第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条、《海南省国土资源行政处罚裁量标准（土地类）》的相关规定，向桃源公司作出152号处罚决定：一、责令退还非法占用的332.64平方米（合0.5亩）土地（建设用地），按照实际非法占用土地面积处以每平方米5元罚款，即罚款1663.2元；二、没收在非法占用的7125.33平方米（合10.69亩）土地上新建的建筑物和其他设施，按照实际非法占用土地面积处以每平方米20元罚款，即罚款142506.6元。罚款共计144169.8元。

另查明，涉案项目用地符合《旧州镇土地利用总体规划（2010-2020）》。项目设施占地11.19亩，套合2009年（项目建设前）第二次全国土地调查土地利用现状图，项目现状地类为农用地10.69亩、建设用地0.5亩。该项目用地尚未办理农用地转用审批手续。

2015年10月19日，市政府发布第103号政府令，决定将包括国土资源执法在内的37项行政管理事项下放。2016年3月5日，市政府办公厅作出31号《关于做好国土资源执法监督权项承接工作的通知》，明确国土资源执法权限由市国土局下放至各区政府，由区政府负责一线执法工作，具体组织实施辖区内的国土资源执法监察动态巡查、违法案件查处等工作。市国土局琼山分局于2016年8月1日发函琼山区国土执法大队，将相关执法案件和工作资料进行移交。

《琼山区投资指南》“海口市琼山区旧州古韵小镇项目”载明：“……紧紧依托海口土地整理项目。将土地整理与新农村建设相结合，将新农村建设与发展乡村旅游产业相结合，将旅游产业与发掘历史文化资源相结合。……符合城乡统筹的方针政策，符合海南建设国际旅游岛的发展战略，是促进农村产业均衡发展带动农民增收的具有一定公益性的社会投资项目。……项目可采用公司+农户的合作模式进行招商，开发企业要带动当地农民发展致富。”

2013年1月10日，琼山区旅游局向海口市法制局作出1号《说明》，载明：“……堆插新农村建设项目启动建设后，完成了4公里村庄道路及部分村巷道、1个养殖小区等……。项目建设用地全部利用边角地和荒弃地，还开发30多亩荒坡地搞种植，有效整合了土地资源。我局认为，堆插村新农村建设项目符合党的十八大提出生态建设发展方向和新农村建设要求，符合海南国际旅游岛建设的总体部署，符合海口市土地利用总体规划和所在镇、村建设规划。该项目由公司和农民合作开发建设和经营，产生的利润按协议分成，既美化了村容村貌，又保护了生态环境和基本农田，也增加了农民收入。该项目作为我区重点旅游项目，建成后将为我区调整农村产业结构，利用村集体土地开发生态观光农业和体验式休闲度假旅游，探索解决三农问题，提供有效借鉴。……”

《海口市土地利用现状局部图》载明：按照2017年度土地变更调查成果，涉案项目部分用地的土地利用现状地类变更为公路用地、村庄用地。

【原告诉讼请求】

桃源公司一审诉讼请求：请求撤销152号处罚决定。

【法院裁判】

一审判决：驳回桃源公司的诉讼请求。

二审判决：一、撤销海口中院（2019）琼01行初694号行政判决；二、撤销海口市琼山区人民政府于2019年4月4日向海南世外桃源休闲农业有限公司作出的琼山土资执字﹝2019﹞152号《行政处罚决定书》。

【争议焦点评析】

一、涉案项目建设是否构成非法占地

（一）涉案项目应办理农用地转用审批手续

堆插村以土地出资占有项目份额，以土地使用权入股的形式与桃源公司合作建设乡村休闲旅游项目，利润按产权比例分成，因涉案项目用地按土地利用总体规划被确定为建设用地，按照2004年修订的《土地管理法》第六十条、第四十四条的规定，依法应当办理农用地转用审批手续。

（二）涉案项目构成非法占地

涉案项目从名称、性质、合作双方以及建筑物的构成情况来看，属于农家乐项目、休闲农庄项目，根据国土部155号通知、国土部127号通知规定，应依法依规按建设用地管理，办理非农建设用地审批手续。

但直至152号处罚决定作出之时，涉案项目用地的农用地转用审批手续尚未办结，构成非法占地的事实清楚。

二、152号处罚决定认定是否合法

（一）152号处罚决定认定事实不清

1.152号处罚决定遗漏共同违法行为人

根据2004年修订的《土地管理法》第六十条、《海南经济特区土地管理条例》（1999年修订）第二条规定，租赁与股份合作是两种不同的合作模式。对农村、农民而言，前者主要是收取租金，利益是静态的、短期的；后者则可以分享产业增值收益，利益是动态的、长远的。农村、农民与企业共享收益、共担风险，更有利于调动农村、农民的积极性，有效整合土地资源。

本案中，涉案项目按招商政策要求采取“公司+农户”的合作模式，是农村集体经济组织以土地出资占有项目股份，并按产权比例分成，双方虽未共同成立新的公司，本质上仍是以土地使用权入股的形式与招商企业合作建设乡村休闲旅游项目。并且，对于双方合作建设堆插村新农村建设项目，既是琼山区政府《申请用地指标函》确认的事实，也是旧州镇政府在协议上签章确认的事实；既是琼山法院11号行政判决、海口中院176号行政判决认定的事实，也是市国土局954号处罚决定认定的事实，故堆插村与桃源公司都是涉案项目非法占地的行为人。152号处罚决定只处罚提供资金的一方，对涉案项目建设的违法行为实施主体认定事实不清；堆插村作为提供土地的一方，只按份额获取收益而无不利后果，显失公平；如此处罚，对村集体非法供地亦不能起到应有的惩戒作用。

2.琼山区政府对涉案项目用地2017年土地利用现状地类调整、海口市“多规合一”规划调整的情况没有调查清楚并相应地确定行政处罚的内容

行政行为应当基于其作出时的事实作出判断、认定和处理，本案中，152号处罚决定所依据的土地利用现状地类，是2009年第二次全国土地调查时的状况，并根据当时的土地现状地类分别作出责令退还非法占用的332.64平方米土地并罚款、没收在非法占用的7125.33平方米土地上新建的建筑物和其他设施并罚款的处罚决定。152号处罚决定的作出时间，是2019年4月；而在2017年之前，国土部门已启动涉案项目用地土地利用现状调整工作，在152号处罚决定作出时，该项工作是否已经完成，琼山区政府没有调查清楚。按照2017年度土地变更调查成果载明的情况，涉案项目部分用地的土地利用现状地类为村庄、道路等建设用地，不属于农用地；对其中已变更为建设用地的四至、面积以及尚未变更为建设用地的四至、面积，琼山区政府亦均未调查清楚。涉案项目用地是否在已经调整的建设用地范围内，是否应按调整后的土地利用现状地类进行处罚，确定责令退还土地和没收建筑物的面积，152号处罚决定对此认定事实不清。

（二）152号处罚决定适用法律错误

1.152号处罚决定认定涉案项目建设构成非法占地的法律依据错误。

涉案项目是农家乐、休闲农庄项目，不是房地产开发项目；堆插村以土地使用权入股的形式与桃源公司合作建设，根据《旧州镇土地利用总体规划（2010-2020）》，涉案项目用地土地利用总体规划已调整为建设用地（以风景名胜设施用地为主），项目建设符合规划。为实施该规划，应当依照2004年修订的《土地管理法》第六十条、第四十四条，《海南经济特区土地管理条例》（1999年修订）第二十四条等规定，办理农用地转用审批手续。按照国土部155号通知、国土部127号通知关于农业休闲观光项目“按非农建设用地管理”的规定，建设用地也并非仅指国有建设用地。152号处罚决定要求涉案项目建设必须申请使用国有建设用地，适用法律错误。

2.152号处罚决定对涉案项目用地是否属于2004年修订的《土地管理法》第四十三条的“但书”情形，没有作出分析认定

根据《旧州镇土地利用总体规划（2010-2020）》，涉案土地主要为风景名胜设施用地，按国土资源部国土资发﹝2001﹞255号《关于印发试行<土地分类>的通知》、国土调查办发〔2009〕24号《关于开展第二次全国土地调查城镇土地调查数据汇总有关事项的通知》规定，属于建设用地中的“公共管理与公共服务用地”、“公用设施用地”。

根据《投资指南》载明的情况，行政机关在招商引资过程中，明确涉案项目“符合城乡统筹的方针政策，符合海南建设国际旅游岛的发展战略，是促进农村产业均衡发展带动农民增收的具有一定公益性的社会投资项目。”从实际情况来看，桃源公司积极支持新农村建设，出资硬化村庄道路、村巷道，为村民建设养殖小区、沼气池，打深水井供自来水至村中每家每户，建设防洪堤，开发30余亩荒坡地整合土地资源等，新农村建设本身即具有一定的公益性。152号处罚决定对涉案项目建设是否具有公益性，涉案项目用地是否属于“公共管理与公共服务用地”、“公用设施用地”、“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”用地，没有作出分析认定，影响了案件的定性和处理。

（三）152号处罚决定程序违法

1.152号处罚决定违反《行政处罚法》第三十八条规定

涉案项目企业投资较大，责令退还土地和没收地上建筑物属于较重的行政处罚。琼山区政府作出152号处罚决定，应当由本级政府行政机关负责人集体讨论决定，并在作出决定之前由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。琼山区政府未提交相关证据证明履行上述程序，不符合2017年修订的《行政处罚法》第三十八条的规定，程序违法。

2.152号处罚决定是否属重复处罚

2012年12月，市国土局作出954号处罚决定之后，桃源公司没有进行扩建、改建，没有新的违法事实，152号处罚决定与954号处罚决定所针对的是同一违法行为。

琼山法院11号行政判决以认定事实不清、程序违法为由判决撤销954号处罚决定；海口中院176号行政判决对一审判决认定的事实予以确认，判决撤销的理由则是程序违法。按照上述司法解释的规定，琼山区政府作出152号处罚决定，并不违反《行政诉讼法》第七十一条的规定。故152号处罚决定不属重复处罚。

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内容审核：张天雨律师