法律缺位,集体土地上房屋征收该如何评估?

作者:李晟民 来源:在明律师事务所 时间:2018-06-20

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导读:较国有土地上房屋征收而言,农村集体土地上的房屋征收目前没有专门的法律对其程序作出明确的规定,只有《土地管理法》及其实施条例、《物权法》等法律有零散的条文提及,且仅仅是原则性的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条明确了该条例仅适用于征收国有土地上单位、个人的房屋。相应的,据此制定的《国有土地上房屋征收评估办法》也不适用于集体土地上的房屋征收。那么,农民的房屋究竟该如何进行价格评估呢?


集体土地在征收与补偿上存在的最大问题,就是它的使用权不能进入市场自由交易。即便是近年来的土地流转政策改革,中央也严格控制集体土地的所有权和承包权,放活的仅仅是经营权,其目的是为了保护农民不因市场资金的注入而流失土地。但问题在于,集体土地上房屋无法像国有土地上房屋一样做到“地随房走”,也没有相应的市场参照,因此以市场价格估算其价值再减去土地成本的评估办法在集体土地上房屋征收评估过程中难以适用,这是目前各地制定集体土地上房屋征收补偿标准时采用成本法计算价值的根本原因。当然《土地管理法》授权省一级政府制定具体标准,而不是参照国有土地上房屋征收评估办法规定由专门机构负责评估也是造成这种现状的重要原因。


基于以上问题的考虑,笔者以为在对集体土地上被征收房屋进行估值时,如何绕开集体土地用益物权的权能缺陷是关键。针对不同的集体土地使用情况,笔者提供不同的构想仅作分享:


首先是宅基地上的居住房屋估值,可以直接参照房屋所在地附近国有建设用地上的类似房地产交易实例,即将集体土地上房屋视为国有土地上房屋进行估值,其原因是只有以市场标准对集体土地上房屋估值,才能保证被征收人得到的补偿能够填补其损失;其次是建设用地上经营性房屋的估值,对其经营性的预期收益也应当予以估算。集体土地的集体所有性质不阻碍预期收益的产生,《土地管理法》第四十七条也实际运用了收益法对集体土地征收的补偿进行了规定,因此集体土地上房屋的估值采用收益法并无不当。集体土地上的经营性房屋,一些是根据《土地管理法》第59、60、61条规定兴建的厂房,另一些是农民自建的经营性房屋,这些土地已经转化为集体建设用地,是一种事实上的建设用地,其形成具有历史性原因,也为当地经济的发展做出了贡献,很多已经成为了被征收人的生活来源,如果不把其经营性的预期收益纳入补偿范围,被征收人往往会因征收而失去生活来源。


事实上,集体土地上房屋征收应当适用《土地管理法》的有关规定。根据《土地管理法》第四十七条的规定:“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。”征收时集体土地上的房屋是作为地上附着物进行补偿的,具体标准由省一级政府规定,而各地现行的标准大多采用成本法对集体土地上房屋价值进行估算,即以房屋、地上附着物的重置成新价格来求取其价值。具体讲,是求取估价对象在估价时点的重置成新价格和折旧,然后将重置成新价格减去折旧来获得估价对象价值的方法。这种方法最大的弊端在于不能反映对象的期望价值,使得房屋价值被严重低估,被征收人的补偿获益远低于市场获益,选择货币补偿方式的被拆迁人很难用拆迁补偿款重建或购置到同等质量、同等居住条件的房屋。多数被拆迁人拆迁后居住条件不仅没有得到改善,反而降低了。“越拆越穷”,与这一机械适用“成本法”的房屋估值方法有直接的关系。


在救济的方式和渠道上,集体土地上房屋和国有土地上房屋也因其价值估算的方法不同而有所差异。集体土地上房屋征收在没有专门法律对其进行规定的情况下,《土地管理法》直接授权省一级政府制定补偿标准,被征收人的权利救济就会相对欠缺一些。而《土地管理法实施条例》第二十五条的规定更是把被征收人的救济手段限制在了申请裁决的范围,且规定征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施,这与国有土地上被征收房屋实施评估时被征收人的救济手段有着明显差别。因此在司法实践中,多数法院也会受理针对省一级政府制定的补偿标准提起的行政诉讼,这种操作也符合《行政诉讼法》与《土地管理法实施条例》之间的法律位阶关系。


随着集体土地上房屋征收相关法律不健全的问题日渐显露,各方也都在采取相关措施进行补救。《土地管理法》的修正案也在制定之中,从目前公布的征求意见稿来看,对集体土地上被征收人的权益将会有更进一步的保护。《中纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》中也有集体土地上房屋拆迁参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》精神执行的规定。最高法《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》也明确指出对于已征收但未补偿且已经纳入城市规划区的原集体土地上的房屋,可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿,可以说第590号令对集体土地上房屋征收的精神和思路做出了指导,相应的集体土地上房屋征收评估也有望出台规范化的程序。因为从目前的实践情况来看,各地法院和政府在集体土地上房屋征收问题处理过程中已经不自觉地在运用国有土地上的思路来寻求解决了。


在明拆迁律师最后想指出的是,法律总是具有一定的滞后性,尤其是行政法领域,但相对人的权益不能因此得不到保障。一方面,作为征收方和补偿标准的制定者,政府应当充分考虑被征收人的利益,制定相对合理的补偿标准;另一方面,司法救济作为公力救济的最后手段,在法律缺位时应当敢于担责,为被征收人提供救济途径。在新的土地管理法迟迟不能落地的情况下,集体土地上房屋征收仍存在通过评估、估价环节加以维权的可能性,复核、申请专家鉴定等救济手段在一些地方也是可行的。广大被征收人应当充分调动此阶段可供运用的程序资源,依法维护自身权益。我们也期待着集体土地上房屋征收程序规范合理化能够早日到来。


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