2018农村宅基地或迎重大改革,你应该知道些!

作者:蔡云鹏 来源:在明律师事务所 时间:2018-02-08

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导读:2018年1月15日,在2018年全国国土资源工作会议上,国土资源部部长、国家土地总督察姜大明表示,在布置深入推进农村土地制度改革相关工作时,要落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权,即探索宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”。那么究竟什么是宅基地?什么是宅基地的所有权、使用权、资格权?什么又是宅基地的“三权分置”改革的核心呢?


什么是宅基地?


这就应该从我国的土地制度说起。根据《土地管理法》第八条的规定,宅基地属于农民集体所有,但是并未对宅基地的概念作出界定。而回到土地管理法第二条的规定,我国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制(国有)和劳动群众集体所有制(农民集体所有)。由此,规定了我国城乡二元的土地所有权制度,即土地管理法第八条规定的城市市区的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有。


根据土地管理法第四条规定,按照土地利用总体规划,土地分为农用地、建设用地和未利用地。按照土地规划用途进行利用,并对各用途土地之间的转化与利用实行严格管控,是我国现阶段的土地监管制度。其中,就建设用地而言,又分为国有建设用地和集体建设用地。因此,宅基地是农村集体经济组织的成员在集体所有的土地上建设房屋等主要用于生产生活居住使用的集体建设用地。


什么是宅基地的所有权?


土地管理法第八条规定,宅基地属于农民集体所有,指的是宅基地集体所有的社会主义土地公有制度。而所有权则是物权法概念。根据《物权法》第三十九条的规定,所有权是所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。而所谓的不动产,是指依自然性质或法律规定不可移动的土地、土地定着物、与土地尚未脱离的土地生成物、因自然或者人力添附于土地并且不能分离的其他物。宅基地是用于居住生活使用的建设用地,在物权法领域属于不动产。在所有权制度领域,宅基地属于农民集体所有,在物权法领域,农民集体则是集体土地所有权的权利主体,而集体土地所有权就包括对集体农用地、集体建设用地以及集体未利用土地的所有权。所以,集体建设用地的所有权主体是农民集体经济组织,由此可以推断出,宅基地的所有权主体为农民集体经济组织。农村土地的农民集体所有权,实际上是一种由所有农民集体经济组织成员行使的集体共同共有权。物权法第九十五条规定了共同共有,即共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权,这就包括占有、使用、收益和处分的全部职能。但是,物权法规定宅基地的管理与使用由土地管理法进行规范,由于我国的土地公有制度,宅基地的所有权只能是公有。而按照现行法律制度,宅基地等集体土地的集体所有权,需要经过国家征收等环节,才能进入土地市场进行流通。


什么是宅基地的使用权?


宅基地使用权属于物权法用益物权的范畴。物权法第117条规定,用益物权是指用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利。用益物权与所有权的区别是不能对他人物权进行最终处分,用益物权是他物权、是不完全所有权。物权法第152条规定了宅基地使用权的概念。宅基地使用权是指宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有的占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。这里有必要说明一下宅基地使用权人的概念。宅基地的所有权属于农民集体,而农民集体实际上是由农民集体经济组织的所有成员共同构成,土地管理法规定,宅基地的使用权人有明确的资格限制,即必须是农民集体经济组织的成员身份。因此,宅基地使用权人是独立的法律概念,有着特殊的身份资格要求。


什么是宅基地资格权?


宅基地的资格权,是与宅基地所有权、使用权相一体的权利。农民集体的土地所有权,实际上由每个具备农民集体经济组织成员的身份成员共同行使,由这种成员的身份关系,产生了所谓的宅基地使用权,这种因成员引发的身份权、所有权以及使用权,共同构成了宅基地的资格权。所有权是完整物权,本质上是一种财产价值,而用益物权是一种对他物进行利用的权利,是物的使用价值,因而,宅基地的资格权,是一种及财产与身份的双重权利。按照现行的土地法律制度,宅基地的所有权、使用权、资格权实际上是三权合一,不能分开的。


宅基地“三权分置”的实质是什么?


由于我国的土地公有制度,宅基地的所有权只能是公有,即农民集体所有或者国家征收后转变的国有,而宅基地的资格权,是农民集体经济组织的成员身份决定的,由农民集体成员的加入和退出产生变化,没有所谓的成员身份,就不能产生所谓的所有权以及资格权,这两种权益是无法分立的,两权由于流动性差,也不具备直接的财产属性。而能分立的,就是所谓的宅基地的使用权。将宅基地的使用权进行分立,形成与国有建设用地相同属性的用益物权,是对农民集体经济组织成员的土地所有权以及资格权的激活,是物权法对用益物权可以流转的应有之义。很显然,宅基地使用权有条件流转的尝试,是对我国的土地制度,以及现行的宅基地制度的突破。综上所述,宅基地三权分置的核心,是宅基地使用权的市场化改革,目的在于实现宅基地的使用权的流转,即转让、互换、出资、赠与或者抵押等权限,以更好的发挥土地的利用效率以及经济价值,更好的实现宅基地的所有权、资格权。

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