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房屋拆迁,村民自治形成的行为是否属于行政诉讼受案范围?

摘要:村委会既没有征收土地的职权,也不是征地补偿安置方案的制定和实施主体。即便由村委会作为征收主体或者制定征地补偿安置方案,由县级以上政府批准,其实质还是县级以上政府实施的征地拆迁行为,不属于村民自治行为,属于行政诉讼受案范围。
房屋拆迁,村民自治形成的行为是否属于行政诉讼受案范围?

  导读:近年来,在各地“城中村”改造等一系列征拆工作中频繁的出现“假借村民自治,实则行政征收”的现象:由村民委员会或村民大会讨论通过征收补偿安置方案,再由村集体经济组织与政府有关部门配合实施的集体土地征收方式。不少地方的行政机关为回避复杂的征收程序,加快集体土地征收进程,同时避免一系列征迁工作的矛盾,将村民自治这一法律赋予村集体的权利,成为其逃避责任的“挡箭牌”。本文,邓青锋律师团队将结合最高人民法院第四巡回法庭行政法官的裁判规则为大家进行解读,通过村民自治形成的行为是否属于行政诉讼受案范围。

  根据《土地管理法》第四十六条及其实施条例的规定,在我国,集体土地征收的唯一法定方式,就是由省级以上政府通过作出征地批复的方式进行征收。

  村委会既没有征收土地的职权,也不是征地补偿安置方案的制定和实施主体。即便由村委会作为征收主体或者制定征地补偿安置方案,由县级以上政府批准,其实质还是县级以上政府实施的征地拆迁行为,不属于村民自治行为,属于行政诉讼受案范围。

  征收行为的目的,主要在于满足村集体经济组织以外的用地主体对建设用地的需求,或是根据城市规划对城中村进行改造;

  征收行为的过程,主要是由政府及自然资源主管部门在对被征收人进行补偿安置的基础上,收回土地所有权和使用权;

  征收行为的结果,是集体土地在性质上转变为国有土地。

  据此,我们可以将政府主导的征收行为与村集体经济组织的自治行为从4个方面进行区分,即文由谁发、地随谁姓、钱由谁出、房由谁拆。

  如果,一个所谓的“村民自治”行为,由政府外部或内部审批文件、后续土地性质转变后予以出让、补偿资金最终由政府来埋单等,那么该行为的“自治”性质无疑将会被打上大大的问号。

  实践裁判案例1:(2020)豫行终276号行政判决书,要旨:

  区政府制定了村棚户区改造项目拆迁安置方案,相关资金亦由区政府保障,故应认定区政府是涉案棚户区改造项目的行政责任主体。

  村民宅拆迁补偿协议虽系村委会与村民签订,但协议的内容是按照区政府制定的拆迁安置方案对拆迁村民的民宅达成的安置补偿和搬迁奖励,目的是为推进和完成村棚户区改造工作,具有明显的行政协议属性。

  因此,村委会与村民签订村民宅拆迁补偿协议的行为应视为受区政府的行政委托实施的行为,其法律后果应由区政府承担。

  实践裁判案例2:(2018)最高法行再108号行政判决书,要旨:

  实践中,有的《补偿安置方案》虽经村民委员会讨论通过,但……行政机关是集体土地征收补偿安置工作的法定主体,其应当对拆迁补偿安置工作承担法律责任。

  如果行政机关在集体土地征收项目中发挥的作用已经超出《村民委员会组织法》所规定的指导、支持和帮助,而是实际主导、组织和控制,相关土地整体开发利用行为也超出了《村民委员会组织法》对村民委员会自我管理、自我教育、自我服务的法律定位,那么《补偿安置方案》的制定和实施行为不属于村民自治行为,属于行政诉讼受案范围。

  总之,“村民自治”模式下征收行为的性质,应当综合考虑拆迁补偿方案的实际制作主体、政府的参与程度、土地收回后的用途等情形来加以确定。

  如果征收补偿方案的实际制作主体、补偿资金的实际支付主体、最终的用地主体或受益主体以及实际的征收实施主体均是政府及其有关部门,则应当认定该行为超出了村民自治行为的范围,有逃避征地批准法定程序之嫌,相关行为属于行政诉讼受案范围。

  如果判定此类行为不可诉,则《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条设定的救济途径将被架空。

  从形式上看,村民只能按照《村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定,申请乡、镇政府对违法行为责令改正。

  但实践中,由于安置补偿方案本身系经区、县级政府批准,此种途径往往形同虚设,村民权益事实上将无法得到有效救济。

  最后,邓青锋律师团队要提醒大家注意,遇到类似打着“村民自治”“协议搬迁”旗号的拆迁项目时,一定要及时咨询专业律师,通过申请政府信息公开等途径查明项目所涉的上述情况,判定履行补偿安置职责的责任主体,进而作出正确的法律救济路径选择。

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