一、案情简介
委托人在盐城市拥有合法房屋及承包地，据称，因XX公司建设项目需征收委托人房屋及承包地。
据委托人了解，有关政府部门未依法实施征收行为，本次征收存在未依法张贴公告征收文件、未依法征求被征收人意见、未依法补偿安置即征收并出让土地诸多违法之处，严重侵犯了委托人的合法权益，属于典型的违法征收集体土地的行为。为此，委托人作为集体土地使用权人和房屋所有权人，特依据《土地管理法》及其实施条例和《国土资源行政处罚办法》的规定，向XX市自然资源和规划局递交了《违法征收、出让集体土地查处申请书》，XX市自然资源和规划局收到委托人递交的《违法征收、出让集体土地查处申请书》后，至今未对委托人反映的土地违法案件进行调查处理，也未给委托人任何答复。委托人因此向有管辖权的人民法院提起诉讼，请求责令XX市自然资源和规划局履行法定职责对委托人申请查处的违法征收、出让集体土地行为依法进行调查处理。
二、案件审理进程
【被告答辩】
XX市自然资源和规划局答辩称：1.委托人申请的事项不属于XX市自然资源和规划局的管辖范围,XX市自然资源和规划局已履行移送职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、《国土资源行政处罚办法》第五条、第六条以及《国土资源违法行为查处工作规程》中“立案管辖范围”的规定,委托人申请的事项内容为“查处违法征收出让集体土地的行为”,不存在重大、复杂的情形,因此,不属于XX市自然资源和规划局的管辖范围,应由县级国土资源主管部门管辖,即XX市XX区自然资源和规划局(以下简称XX区自然资源和规划局)管辖。根据《国土资源行政处罚办法》第十条“国土资源主管部门发现违法案件不属于本部门管辖的,应当移送有管辖权的国土资源主管部门或者其他部门”的规定,XX市自然资源和规划局已于2019年X月X日及时将委托人的申请移送至XX区自然资源和规划局查处,XX市自然资源和规划局已依法履行了相应法定职责2.委托人提起的本案诉讼请求不明确具体,依法应裁定驳回起诉。本案中,委托人的诉讼请求涉及多个行政行为,征收、出让土地系两个独立的行政程序,土地征收行为包含多个独立的行政行为,因此,委托人的诉讼请求内容不明确具体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项、最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第六十九条笫一款第(一)项的规定,依法应裁定驳回委托人的起诉。3.委托人的起诉已超过法定起诉期限,依法应裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条笫一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条的规定,XX市自然资源和规划局于2018年8月X日收到委托人邮寄的《申请书》,XX市自然资源和规划局履行法定职责的期限届满之日应为2018年10月X日。委托人于2019年5月X日才向法院提起诉讼,已超过了法定起诉期限。综上,委托人提起本案行政诉讼,纯属滥用诉杈,浪费司法资源,请求依法裁定驳回委托人的起诉。
【法院认为】
一审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(六)项规定,人民法院受理公民、法人或其他组织提起的申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的诉讼。本案中,委托人作为XX区XX村的村民,认为XX市自然资源和规划局拒绝履行查处其举报的涉及其承包地及宅基地的违法征收、出让集体土地行为的职责,有权提起本案诉讼。关于委托人提起的本案诉讼有无超过法定起诉期限的问题。判断超过起诉期限是否具备正当理由,应当充分考虑委托人是否已经积极行使诉权,起诉期限是否因不属于其自身的原因而耽误。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定,公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。该法第四十七条第一款规定,公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十六条规定,公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定,对行政机关不履行法定职责提起诉讼的,应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。
本案中,委托人的诉讼请求是要求XX市自然资源和规划局对其提交的《申请书》作出调查处理,系不履行法定职责之诉,根据上述司法解释规定,委托人应当在XX市自然资源和规划局履行法定职责期限届满之日起六个月内提起诉讼。XX市自然资源和规划局于2018年8月X日收到申请后,应当在收到申请之日起两个月内履行相应职责,即XX市自然资源和规划局履行法定职责期限届满之日为2018年10月X日。因XX市自然资源和规划局未作出相应处理,委托人于2019年4月X日向XX市XX区人民法院提起行政诉讼,并没有超过六个月的法定起诉期限,委托人在法定起诉期限内积极行使了诉权。因管辖调整的原因,对本案无管辖权的XX市XX区人民法院于2019年4月X日收到委托人的起诉材料后,于2019年4月XX日向委托人出具《通知》并退回委托人起诉材料,告知委托人应依法另行向有管辖权的本院起诉,并不违反法律规定。随即委托人于2019年5月X日向本院邮寄行政起诉状,亦没有怠于行使诉权。因此，虽然委托人没有按照管辖规定直接向本院起诉,但经过XX市XX区人民法院的释明,委托人在合理期限内再次向本院递交诉状,说明委托人一直在积极行使诉权,即使存在错误选择管辖法院的情形,也不应因此承担不利后果。综上,委托人的起诉未超过法定起诉期限。XX市自然资源和规划局认为委托人的起诉已超过法定起诉期限的抗辩意见,本院不予采信。关于委托人的诉讼请求是否明确、具体的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。第四十九条第(三)项规定,提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款规定:“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指:(一)请求判决撤销或者变更行政行为;(二)请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务……”从上述法律、司法解释的规定可见,只要起诉人的诉请能够使人民法院判断其指向了个特定的行政行为,就应当视为“有具体的诉讼请求”。本案中,委托人的诉讼请求是要求责令XX市自然资源和规划局履行法定职责,对委托人申请查处的违法征收、出让集体土地行为依法进行调查处理。该项诉讼请求是针对XX市自然资源和规划局未在法定期限内对委托人的申请作出处理的履行法定职责之诉,委托人的该项诉讼请求明确、具体。尽管在委托人提交的《申请书》以及涉案诉讼请求中涉及违法征收、违法出让土地的内容,但该两项行为均是土地违法行为的表现,不能以此作为审查不履行法定职责之诉的诉讼请求标准。因此,XX市自然资源和规划局认为委托人提起的本案诉讼请求不明确具体的抗辩意见,本院不子采信。关于XX市自然资源和规划局是否履行相应法定职责的问题。《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第六十六条第一款规定,县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第五条规定,国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖,但法律法规以及本办法另有规定的除外。该法第六条规定,省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。原国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》7.1.1、7.1.2的规定,国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门管辖,法律法规另有规定的除外。县级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件。市级、省级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。根据上述规定,对土地违法案件确立了“属地管理、分级负责”的基本管辖原则,查处国土资源违法案件的一般管辖权属于土地所在地的县级国土资源主管部门,市级、省级国土资源主管部门管辖本行政区域内“重大、复杂的国土资源违法案件”和“法律法规规定由其管辖的国土资源违法案件”《国土资源行政处罚办法》第八条第二款规定,上级国土资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级国土资源主管部门管辖,但是法律法规规定应当由其管辖的除外.第十条规定,国土资源主管部门发现违法案件不属于本部门管辖的,应当移送有管辖权的国土资源主管部门或者其他部门。《江苏省土地监察工作暂行规定》第十八条规定,土地管理部门受理土地违法案件后,应当及时进行审查,不符合立案条件或者不同于本部门处理范围的,须及时告知交办,移送案件的单位和举报人。根据上述规定，在国土资源违法案件查处过程中,应当根据违法情形确定管辖机关级别。本案中,XX市自然资源和规划局作为市级国土资源主管部门于2018年8月X日收到委托人的查处申请后,首先应当根据案情判断该违法行为应由本部门进行查处,还是依照法律规定交由下级国土资源主管部门处理或者上报予以查处。对于接收到申请的行政机关而言,无论是本部门查处还是依照法律规定向下交办或者向上汇报,都可以视为处理申请的履职行为,作为接到申请的行政机关转交下级机关或者上报处理的,应当将相关情况及时告知申请。本案中,XX市自然资源和规划局未能提交充分的证据证实其已将委托人提交的《申请书》转交由XX区自然资源和规划局查处,XX市自然资源和规划局陈述该局于2019年2月XX日将委托人提交的《申请书》和另一份《申请书》转交XX区自然资源和规划局调查处理的意见,本院不予采信。XX市自然资源和规划局收到委托人的《申请书》后,既没有在法定的两个月期限内作出答复意见或调查处理,也没有根据《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定转交土地所在地的县级国土资源主管部门即XX区自然资源和规划局查处,未向委托人及时告知相关情况。目前,委托人亦未收到XX区自然资源和规划局的查处结果。据此,就委托人提交的《申请书》,XX市自然资源和规划局存在未履行相应法定职责的情形。综上,委托人要求XX市自然资源和规划局履行法定职责,对其申请查处的违法征收、出让集体土地行为依法进行处理,具有相应的事实和法律依据。
【审理结果】
XX市自然资源和规划局于判决生效后两个月内对委托人提出的《违法征收、出让集体土地查处申请书》依法作出处理。后XX市自然资源和规划局提起上诉，盐城市中级人民法院判决维持原判。
三、案例分析
本案中，国土资源部门负有查处违法征收集体土地行为的职责，根据法律法规规定，当发现有关部门存在违法征收集体土地行为时，可以向国土资源部门递交查处违法征收申请书，如国土资源部门未在法定期限内给予答复，可以通过诉讼维权。
