权利争取靠“搭便车”能行吗?房屋征收决定可以部分撤销!

作者:于易生丨北京在明律师事务所 来源:在明律师事务所 时间:2018-10-08

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导读:在征收维权实践中,法院因顾及“公共利益”而回避对本已违法的房屋征收决定作出撤销判决是较为常见的现象。那么,这一问题真的无解么?本文,在明律师将结合一起案例来尝试探寻解决这一矛盾的新思路——部分撤销一份房屋征收决定!


【问题的提出:“搭便车者”与征收决定的撤销】


在行政诉讼中,对于被告行政部门所作出的明显违法的负担性行政行为,法院经常判决撤销该行政行为,来保护此行政行为所指向的原告行政相对人的合法利益。按照一般性的推论,以征收决定、征收补偿决定为代表的土地、房屋征收补偿相关行政行为,其所指向的行政相对人是特定区域内的特定自然人或法人;若行政诉讼导致征收决定、征收补偿决定发生被撤销的法律效果,其效力理应及于征收决定、征收补偿决定所指向的全部行政相对人。


基于以上推论,在起诉房屋征收决定、征收补偿决定的案件中,地方法院将会考虑以下事实:若撤销此类行政行为,将极大的影响地方政府部门的公信力与未参与起诉的行政相对人的“公共利益”,并由于行政行为撤销本身带来的溯及力,使本已生效的行政行为归于无效,极大增加了政府的行政负担与风险,同时也使社会发展、经济运行趋于动荡。法与行政行为的安定性遭受由于少数人的行政起诉行为而带来的打击,这显然是地方法院所不愿意看到的。因此,法院也会更审慎的作出判决,并基于《行政诉讼法》第七十四条,判决确认行政行为违法,而不适用撤销判决,以保持行政行为的有效性;而有些法院会基于公共利益的角度考虑,以撤销相关行政行为会给社会公共利益造成不利影响为由,判决驳回原告的诉讼请求。这从某种程度上导致了通过行政诉讼约束行政权力、利用行政诉讼促进依法执政之目的的落空。


而从法经济学的视角研究,行政诉讼中普遍存在的“搭便车”问题,同样使法院怠于以撤销判决终结不法行政行为造成的危害。“搭便车”问题本质上是经济学理论中的博弈论问题,由美国经济学家曼柯·奥尔逊于1965年发表的《集体行动的逻辑:公共利益和团体理论》一书中提出。其基本含义是“不付成本而坐享他人之利”。套用到行政诉讼中,其可以指代由于行政行为的全部撤销,部分非原告行政相对人可以不承担任何成本,即可以享受由原告行政相对人所提起行政诉讼所带来的收益。其危害性在于:一方面,“搭便车者”由于成本问题怠于行使行政诉讼权利,希望依靠他人付出成本后坐享其成。这一定程度上会影响希望通过行政诉讼维护自身权益的行政相对人的积极性,减少愿意提起行政诉讼的行政相对人的数量;另一方面,法院在判决时将不得不顾虑到撤销判决对包括“搭便车者”在内的其他行政相对人的影响。如上所述,考虑到对“公共利益”的不利影响,法院在权衡利弊后,往往更倾向于选择维持行政行为。这显然是对积极主张自身权利的行政相对人极为不公的。


因此,考虑一条能够充分满足多方利益,在合理、合法的范围内约束行政行为,又不至于因行政行为的完全撤销带来巨大的社会动荡的解决方式,对于行政诉讼案件,特别是土地、房屋征收补偿行政诉讼案件,具有重大的现实意义。


【案例释法:征收决定也能部分撤销】


《行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销”,为上述问题的疏通提供了一定的思路。若完全撤销行政行为不可行,那么采取“部分撤销”行政判决的形式,是否可以从学理上解决上述问题呢?


行政行为的部分撤销,其理论基础在于行政行为的可分性。按照程序与实体的划分,行政行为的可分性可划分为程序上的可分性与实体上的可分性。程序上的可分性,是指对行政行为作出程序的划分,实质在于对行政程序合法性的检验。具体行政行为在正式作出并生效之前,通常需要经过多种程序。例如在土地征收补偿安置程序中的公告、登记、方案的制定、公告及听证,以及方案的报批及批复等多项行政行为,这些行政程序若产生了外部性,则满足了行政行为可诉性的基本条件,行政相对人可向法院起诉撤销程序链条中的某一项行政行为,进而使最终的具体行政行为归于无效。实体上的可分性,是指行政行为客体的划分。行政行为的客体,可概括的分为(1)物:如土地、房屋,甚至金钱等一定的物质财产;(2)智力成果:如著作、专利、发明等;(3)行为:如纳税、征地、交通肇事、打架斗殴等。针对行政行为客体作出的具体行政行为,需要准确考量哪部分合规、哪部分不合规;哪部分需要予以确认、哪部分不需要确认,而不能“一箩筐”的将与某一部分相关联的其它全部客体,全部纳入行政行为约束的框架。例如,针对土地征收行为,行政机关当然有责以征地红线图的形式,对要征收的土地予以明确,任何少批多占的行为都是违法的。


综上所述,行政行为实体上的可分性,为行政行为的部分撤销,提供了行政法理论上的基本依据:对于实体上可分的违法行政行为,由于因公众利益、无法复原等原因,无法对行政行为全部予以撤销的,可对原告涉诉部分,予以部分撤销,来保障行政相对人的合法权益,避免撤销判决影响的扩大化。在崔某某诉开封市顺河回族区人民政府房屋征收决定再审一案中,河南省高级人民法院经过再审审查,作出(2018)豫行再50号行政判决书:法院认为,区政府为提供相应的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等房屋征收所依赖的规划信息,以及作出征收决定前,补偿资金未足额到位,故对该主要依据不足、程序违法的征收决定,应予以撤销。但该征收补偿决定仅涉及上诉人与某燃气公司两个被征收人,该燃气公司已与政府达成了补偿安置协议,房屋已被征收,若对该征收决定予以完全撤销,将直接导致已被征收、补偿完毕的燃气公司房屋产生所有权矛盾,不利于行政、经济运行的稳定。故法院最终以部分撤销判决,判决撤销了区政府所作《征收决定》中涉及崔某某的内容。


这份部分撤销判决,法院即是依据行政行为在实体上的可分性而作出的。政府在作出房屋征收决定时,需要明确被征收房屋所在地块,将非被征收房屋与被征收房屋进行明确的划分,并严格按照征收决定进行征收。那么,当部分被征收人提起行政诉讼,该部分被征收人所有的房屋也是完全能够从征收整体中进行区分的。这为法院的部分撤销判决提供了可行性。此份房屋征收决定部分判决撤销将产生两个效果:(一)被撤销的征收决定,自始无效。政府需要针对崔某某重新作出征收决定,才能对崔某某的房屋予以征收。房屋所有权未发生转移。(二)未被撤销的征收决定,由于判决书内容而遭确认违法,但依然具有法定效力,房屋所有权已经转移。


【律师说法】


法律不保护躺在权利上睡觉的人。虽然行政法体系与《行政诉讼法》为行政相对人提供了一条保护自身合法权益的渠道,但并不意味着法律有义务保护怠于提起行政诉讼,期望依靠其他人的行政诉讼为自己争取权利的“搭便车者”。无论是行政法,亦或是民法、刑法,“不告不理”之诉讼原则,理应是法院始终秉承的;而对于“已告”之行政相对人,若又考虑到与其相关的行政相对人的权益,将充分、合法运用自身诉权的行政相对人的诉讼请求放到了“公共利益”的对立面上,最终判决驳回起诉人的诉讼请求,则会使行政诉讼名存实亡。对于采用合法、合理的手段主张自身权利的行政相对人,不应受到“权利闭眼者”的不作为行为的干涉。


笔者认为,充分运用《行政诉讼法》第七十条所述“部分撤销判决”,是解决上述问题的可行道路。在行政行为的可分性理论框架下,将“全部撤销判决”有一定障碍和阻力的行政行为进行部分撤销,既能保障起诉人的合法权利,也充分考虑了其他行政相对人与“公共利益”之权利。这对于促进公民有效行使诉讼权利,充分发挥行政诉讼在“依法治国、依法行政”法治建设道路上的作用,并同时兼顾社会整体利益,具有重要的裨益。




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