我要告开发商的拆迁许可证,起诉期限是1年、5年还是20年?

作者:夏曙浩丨北京在明律师事务所 来源:在明律师事务所 时间:2018-10-08

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导读:在《拆了11年,你该怎么对付拆迁方手中的拆迁许可证?》一文中,在明所梁红丽律师代理的辽宁A市王女士拆迁许可证纠纷一案,对方答辩该拆迁许可证已经过了起诉期限,同时拆迁许可证的续期行为不可诉。那么,A市房产局的答辩究竟有没有道理?拆迁许可证的起诉期限究竟该适用《行政诉讼法》的哪种规定呢?本文,我们继续带大家深入探究这一历史遗留拆迁项目中不得不面对的问题……


《行政诉讼法》关于起诉期限的三种规定


《行政诉讼法》 第四十六条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。法律另有规定的除外。


因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。


最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条规定,行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。


第六十五条规定,公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算,但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。


那么,拆迁许可证是否属于《行政诉讼法》第四十六条第二款所说的“因不动产提起诉讼”呢?此处的“因不动产”应该如何理解?笔者为此查阅了相关立法背景和案例。笔者认为,行政诉讼法规定20年的起诉期限,主要是为了保护公民的合法权益,为公民提供合法的救济途径所以应当做扩大解释。20年的起诉期限不应当仅仅限定为“不动产确权、变更、消灭”等事项。拆迁许可证在性质上属于行政许可事项,但是在权利的影响上已经涉及对公民不动产的消灭范畴,属于对公民财产的重大影响。无论何种理解,都应该将拆迁许可证的诉讼纳入20年的起诉期限范围内。


笔者在北大法宝上研究了北京、天津、吉林、辽宁、江苏等地30余篇针对拆迁许可证二十年起诉期限的案例,其中不乏像北京高院这样权威的法院的裁判案例。在针对拆迁许可证是否超过起诉期限这个问题上,百分之九十的判决都规避了《拆迁许可证》是否属于《行政诉讼法》第四十六条第二款规定的因不动产提起的诉讼的问题的回答。大部分法院判决从被拆迁人知晓该行政行为的日期上大做文章,法院或以政府部门在制作的行政裁决书中已经告知被拆迁人相关《拆迁许可证》为由或以当地征地拆迁部门在报纸上公布为由认为被拆迁人已经知晓该行政行为,然后直接认为被拆迁人的起诉不符合第四十六条第二款的条件而不予适用。


值得注意的是北京高院2017年7月24日做出的(2017)京行申424号柳泉、陈明审判监督案,对于拆迁许可证是否属于《行政诉讼法》第四十六条第二款规定的因不动产提起的纠纷北京高院作出的解答是这样的:因本案被诉《房屋拆迁许可证》不属于涉及不动产物权的产生、变更和消灭的行政行为,故不能适用20年的起诉期限。一审法院据此裁定驳回陈明等3人的起诉正确,终审法院驳回上诉,维持一审裁定,并无不当。笔者认为,首先,第四十六条第二款规定,“因不动产”并没有界定为“因不动产产生、变更和消灭”;其次,拆迁许可证的本质是对公民的不动产进行消灭,关涉第三人利益,不能以其为行政许可事项为由否认其对于公民不动产产生的消灭权力。因此,上述说理显得多少有些牵强。


此外,天津市一中院 (2017)津01行终364号判决书这样写道:上诉人要求撤销的津国土房拆许字(2009)第081号《房屋拆迁许可证》系被上诉人天津市红桥区房地产管理局于2009年7月作出,因本案不属于因不动产提起诉讼的案件,上诉人于2017年4月提起本案诉讼,已经超过了5年的起诉期限。则含义模糊地对20年起诉期限的适用进行了否认。


由于我国并非判例法国家,除非上述两个地区的下级法院就相同事项作出判决,一般情况下其他地区法院并无义务去参照该判决进行裁判。笔者认为,《拆迁许可证》这一历史遗留问题虽然即将步入终结时代,但是对它进行正视并进行相关研究是必要的。目前针对《拆迁许可证》是否适用20年起诉期限的规定,尚无具体法律规定可以遵循也没有最高法层面上具有全国范围内可以参考的案例。认为不适用《行政诉讼法》第四十六条的判决说理明显牵强,不能反映立法原意。


针对拆迁许可证的续期行为,被拆迁人能起诉吗?


《拆迁许可证》作为一项行政许可,自然面临着有效期问题。《行政许可法》第五十条规定,被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的,应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是,法律、法规、规章另有规定的,依照其规定。


同时,原《城市房屋拆迁管理条例》第九条规定,拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内,实施拆迁。


需要延长期限的,拆迁人应当在拆迁期限届满15日前,向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请;房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内予以答复。


那么,拆迁许可证的续期行为究竟是否算是一个独立的具体行政行为而能够提起行政诉讼呢?在拆迁许可证的有效期限上,由于各省级市级政府都根据《城市房屋拆迁管理条例》制定了本地区相应的拆迁管理条例,各地情况不一而足。大部分情况是进行1年的拆迁许可,对于续期行为则没有具体限制,只要求提供申请即可。


从法理角度分析,虽然延期许可行为并不需要重复提交申请材料,但其本质属于行政效率上的追求,并不能否认延期行为的具体行政行为特征。在拆迁许可证允许的期限内,拆迁人具有相应的权利和义务,被拆迁人也具有相应的权利和义务,该种情形下双方关系可以达到一种动态平衡。超过该拆迁许可期限双方权利义务自动消除,双方不再具有利害关系。延期许可行为本质上是权利义务的再次授权,被拆迁人要再次承受被拆迁的压力,属于对被拆迁人的权利义务产生实际影响的具体行政行为。这是拆迁许可证延期行为可诉的法理基础。


在形式条件上,拆迁许可证作为一个具体行政行为,当然可诉。相对于抽象行政行为,具体行政行为具有三个特征:行政相对人的确定性、不可反复适用性和具有直接的执行力。延期拆迁许可针对的是特定的行政相对人即房屋拆迁许可证确定的拆迁人和被拆迁人,其中,拆迁人的权益受到延期拆迁许可的直接影响,是直接的行政相对人;被拆迁人是具有利害关系的行政相关人。


根据笔者在北大法宝上查找到的相关案例,目前存在的案例都受理了对于拆迁许可证续期行为的诉讼。此外,根据北京市高级人民法院关于印发《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答(三)》的通知(京高法发〔2008〕160号)第六问:拆迁人在房屋拆迁许可证规定的期限内不能完成拆迁工作,向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请,房屋拆迁管理部门予以批准的行为,是否属于法院行政诉讼受案范围?答:拆迁人在房屋拆迁许可证规定的期限内不能完成拆迁工作,向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请,房屋拆迁管理部门予以批准的行为,属于行政诉讼受案范围。


笔者最后想提示大家的是,虽然在拆迁许可证是否适用20年起诉期限的问题上,目前大多数法院选择对此问题进行回避,但也从一个侧面反映出其可诉的正当性,只是面临一些法外因素的干扰而不能适用。在拆迁许可证续期行为是否可诉的问题上,在实务界基本已经得到认可。在明律师建议,如果您的房屋也是适用拆迁许可证进行拆迁,一定要及时联系律师获得专业法律建议,此类案件提升补偿数额的空间将可能是较大的。



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